据《人民日报》报道，当前国内房地产市场运行面临复杂局面。一线城市房价高昂的头还没有低下，部分二、三线城市又出现上涨。不久前，南京、武汉、杭州等地也都出现高价地。由于土地供应量约为过去两年的总和，今年全国土地出让金有望突破2万亿元。

    除了流动性过多、通胀预期增强等因素外，不少人认为，房价居高不下的重要原因在于有些地方为获取高额的土地出让金，采取种种措施，推高地价、推升房价。更有舆论称，“土地财政”是高房价的罪魁祸首，“土地财政”不除，房价下不来。该怎样认识“土地财政”？梳理“土地财政”的来龙去脉，厘清利弊，寻求治本之策，不仅关系到房地产市场的长期健康发展，也关系如何防范地方财政和金融风险，如何转变经济发展方式等问题。

土地出让金收入逐年增多

    近10年来，各地土地出让金收入迅速增长，在地方财政收入中比重不断提升。资料显示，2001年至2003年，全国土地出让金达9100多亿元，约相当于同期全国地方财政收入的35%；2004年，收入近6000亿元。2009年达到1.5万亿元，相当于同期全国地方财政总收入的46%左右。在有些县市，土地出让金占预算外财政收入比重已超过50%，有些甚至占80%以上。截至目前，北京、上海今年土地出让金已破千亿元，比去年同期大幅增加。由于土地供应量约为过去两年的总和，今年全国土地出让金有望突破2万亿元。

    “‘土地财政’是个俗称，一般是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出。”中国土地学会副会长黄小虎说，实际上，土地出让后，地方政府还能获取包括建筑业、房地产业等营业税为主的财政预算收入，这些收入全部归地方支配。仅此两项就占到地方税收的近四成。在一些地方，“土地财政”成了名副其实的“第二财政”，有的甚至成了财政收入的主要来源。附着在土地上的收入，还有名目繁多的费。土地从征用、出让到规划建设等环节，土地管理、房产、财政、水利、交通、人防等部门，都会收取不菲的费用。

    “如果算上以土地作为抵押向银行贷款，地方政府的实际可支配收入会更多。”中国人民大学土地管理系主任叶剑平说，地方政府手中的土地和政府信用是金融机构看好的优质抵押品。近年来，特别是在城市基础设施投融资上，地方政府获得的抵押贷款增长较快。据银监会统计，截至2009年末，地方政府融资平台贷款余额为7.38万亿元。而卖地收入是还贷的主要来源。

过度“以地生财”害处多

    客观地说，十几年来，“土地财政”对缓解地方财力不足、公共品供给融资难，创造就业机会和提升城市化水平等都有很大促进作用，功不可没。“土地财政”为人诟病，不在于地方政府由此获得了较为充分的财政收益，而是获得这一收益的过程不尽合理、公平，以及可能带来的一系列弊端。“存在多年的‘土地财政’，事实上造就了‘征地—卖地—收税收费—抵押—再征地’的滚动模式，在这一过程中，地方政府、开发商、银行成为最大的受益者。”中国社科院农村发展研究所研究员王小映坦言。

    国有土地毕竟是一种特殊的公共资源，如果将土地供应目标定位于地方财政的利益最大化，将有悖于其基本属性，也有悖于国有即为全民所有这一基本属性。在这种利益联结机制下，难免产生高价地进而产生高房价，房价不断上涨，就会导致住房不断向富裕家庭集中，大多数居民家庭获得住房的能力减弱、机会减少。“政府获取土地出让金及其相关收入的目的应是社会公共服务最大化，在缺少必要制度约束情况下，手段往往成了目的，损害了社会公平。”叶剑平说。“土地财政”的收取和使用还严重透支未来收益。黄小虎说，各用途出让的土地达40年、70年不等，地方政府在出让土地时，按照年限累计的地租做了一次性收取并用于当期支出，虽然短时间增加了财政收入，但实质上透支了未来几十年的收益，势必损害子孙后代的利益，相当于“寅吃卯粮”。“土地财政”也是不可持续的。一个城市的建设用地总量是有限的，一旦卖完，后续的财政开支就得不到保证。“城市化进程还有20年左右就会达到70%的平稳期，‘土地财政’之路只能是短期选择，绝非长久之计。”中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云说。

加快“公共利益”的法律界定

    地方政府也有苦衷。一位沿海城市的官员告诉记者，城乡基础设施建设、保障房建设、农村土地整理等都需要保持一定的财政支出规模，钱从哪里来？现实情况是，仅靠税收远远不够。统计数据显示，自1994年实施分税制后，地方政府的财政收入占整个财政收入的比重逐年下降，从1993年的78%下降到2004年的42.7%；但另一方面，地方政府的财政支出占整个财政支出的比重却没有相应变化，一直在70%上下波动。而1994年以来，省、市政府也在想方设法增加集中度，财力逐步向省、市集中。“土地是地方政府拥有的最大资产，面对‘钱少事多’的现实难题，‘土地财政’逐步成为地方发展的一个重要手段。”王小映说。“‘十二五’期间，中央和地方政府在事权的税权分配会更加合理，搞建设项目、抬高地价增加土地出让收入等地方政府的短期行为将逐步消除，地方对‘土地财政’的依赖将逐步减小。”财政部财政科学研究所所长贾康说，“这两年财政部代理地方发行债券来弥补地方预算收支差是个好办法。虽然每年仅2000亿元，但是可以置换和替代地方隐性负债，减少其以地生财的冲动。”

    但是只要可以从农民手中低价征地，并向市场高价供地，地方政府就很难放弃对建设用地征用的垄断权。从制度层面上解决这个问题，还要加速推进征地制度改革。“缩小征地范围，提高征地补偿标准，规范政府征地行为是征地制度改革大方向。”叶剑平说，国家已提出，除公益事业以外，要减少征用农民土地，当前，要加快从法律上界定“公共利益”，同时还要打破政府垄断土地一级市场的格局，推动集体建设用地的流转，让地方政府逐步从土地经营者的角色中淡出，成为纯粹的管理者，而不是主导者。